Oikeusprofessori Pölönen: Kuusamon ennakkotapaus mullistaa kaivosalan pelisääntöjä – kunnalla on päätösvaltaa
Saana Katila
12/15/2017
Kunnalla on valta vaikuttaa kaavoituksen keinoin kaivoksen perustamiseen paikkakunnalle, sanoo ympäristöoikeuden professori Ismo Pölönen Itä-Suomen yliopistosta. Tähän saakka on oletettu, että kunta olisi aina velvollinen kaavoittamaan kaivosyhtiön varaaman alueen kaivostoiminnalle.
Kuusamon kaupunginvaltuusto teki vuosi sitten historiaa hyväksyessään äänin 39–4 strategisen yleiskaavan, joka rajaa Rukan tärkeimmät luonto- ja matkailualueet kaivostoiminnan ulkopuolelle. Kaivosyhtiöt Dragon Mining ja Kuusamo Gold ovat valittaneet kaavapäätöksestä hallinto-oikeuteen. Yhtiöt katsovat kunnan mm. ylittäneen toimivaltansa. Koska kyse on ennakkotapauksesta, asia edennee korkeimpaan hallinto-oikeuteen, Pölönen arvioi.
– Tähän asti Suomessa on ajateltu, että kaivoslaki menee kaiken muun edelle ja kaivostoiminta syrjäyttää muut maankäyttötarpeet. Kun ryhdyin tutkimaan asiaa, nykylaeista ei löytynyt perustetta tälle traditiolle. Päinvastoin, kunnalla on asiassa laaja harkintavalta sekä lainsäädännön että oikeuskäytännön mukaan.
Kuusamo pyysi vuonna 2014 Pölöseltä oikeudellista arviota siitä, voiko kunta vaikuttaa kaavoituksella kaivoksen perustamiseen. Australialainen Dragon Mining suunnitteli tuolloin Juomasuon kultakaivosta aivan Kitkajoen tuntumaan; Rukalta avautuu näkymä alueelle. Sittemmin Dragon Mining on siirtänyt kyseiset kaivosvaraukset Kuusamo Goldille ja myynyt tytäryhtiönsä pöytälaatikkofirma Nero Projects Australialle (Koillissanomat 16.11.2016).
LAKI ANTAA KUNNALLE LAAJAN HARKINTAVALLAN
Matkailu on Kuusamossa merkittävä elinkeino. Rukan rinteiden lisäksi kunta on tunnettu Oulangan, Riisitunturin ja Hossan kansallispuistoista, Kitkajoesta, kanjoneista ja koskista. Kunta on rakentanut pitkäjänteisesti mainetta erämaisena luontokohteena.
– Kuntapäättäjille avautui Kuusamon myötä, että kaivossektori on kaavoituksessa samalla viivalla muiden elinkeinojen, kuten matkailun kanssa. Kunta voi tehdä kaivostoimintaa suosivan kaavan, tai painottaa halutessaan muita arvoja. Se on pitkälti heidän harkintavallassaan, sanoo professori Pölönen.
Perustuslaki takaa kunnille itsehallinnon, jonka keskeinen ilmentymä on valta päättää maankäyttöpolitiikasta. Kaavoitusta säätelevä maankäyttö- ja rakennuslaki ei anna kaivossektorille erityisasemaa.
– Lain mukaan kuntapäättäjillä on oikeus, tai pikemminkin velvollisuus, tarkastella yleistä etua kaavoituksessa kokonaisvaltaisesti. Kaavassa on sovitettava yhteen erilaisia toimintoja, intressejä ja arvoja, Pölönen sanoo.
Kaivos ja luontomatkailu eivät kuitenkaan mahdu samalle alueelle. Tilanteissa, joissa kilpailevat elinkeinot tai arvovalinnat ovat toisensa poissulkevia, kunta päättää kaavoituksella etusijajärjestyksestä – ja oman tulevaisuutensa suunnasta. Kuntapäättäjät ratkaisevat, millaiset toiminnot sopivat parhaiten millekin alueille.
– Kuusamossa vain Rukan alue on niin kutsutun kaivoskiellon piirissä. Ympäröivällä vyöhykkeellä louhiminen on mahdollista mutta rikastaminen ja jalostaminen eivät. Muualla kaava sallii kaivostoiminnan, mikäli tavanomaiset edellytykset täyttyvät. Tässä on nimenomaan yhteensovitettu erilaisia maankäyttötarpeita koko kunnan alueella, eikä kyse ole yhden toimialan tyrmäämisestä, Pölönen korostaa.
Kuusamo on mineraaleiltaan kiinnostavaa aluetta, ja kaivosyhtiöillä on runsaasti malmivarauksia Rukan alueen ulkopuolella. Lain mukaan kunnan on huomioitava eri elinkeinojen toimintamahdollisuudet ja maanomistajien oikeudet, mikä asettaa kaavoitusvallalle tietyt raamit. Kunta voi estää potentiaalisen kaivoksen tulon vain laista löytyvin perustein. Tapauksesta riippuen poikkeukselliset luontoarvot tai merkittävän kilpailevan elinkeinon painottaminen voivat olla hyväksyttäviä syitä.
KUUSAMO TOTESI KAIVOKSEN LIIAN RISKIALTTIIKSI
Kunnan kaavapäätösten on lain mukaan perustuttava riittäville selvityksille. Kuusamossa on selvitetty mm. kaivoshankkeen taloudellisia hyötyjä ja tappioita, mainehaittoja, matkailulle koituvia menetyksiä, kaivoksen ympäristövaikutuksia ja -riskejä sekä asukkaiden ja matkailijoiden näkemyksiä. Yleiskaavaprosessi kesti neljä vuotta.
– Kaivoksen taloudellinen hyöty olisi jäänyt kunnalle liian vähäiseksi: satakunta työpaikkaa, toiminta-aika 10 vuotta. Kuusamo puntaroi hyötyjen ja haittojen suhdetta – ja totesi riskit liian isoiksi, Pölönen sanoo.
Juomasuon kaivoshanke sijoittuu uraanivyöhykkeelle, mikä lisää malmioiden hyödyntämisen riskialttiutta. Pohjois-Pohjanmaan ely-keskus hylkäsi Dragon Miningin ympäristövaikutusarvion vuonna 2014, mikä on hyvin harvinaista Suomessa. Ympäristöselvitys oli vakavasti puutteellinen esimerkiksi uraanin ja vesistövaikutusten osalta.
Viime vuosina on puhuttu paljon kaivosalan sosiaalisesta toimiluvasta, mikä tarkoittaa sitä, että yhtiöiden toimilla on riittävä paikallinen hyväksyntä. Keskustelu sosiaalisesta toimiluvasta on tärkeää, mutta käsite jää hampaattomaksi, jos asukkailla ei ole todellisia vaikutusmahdollisuuksia. Esimerkiksi Dragon Mining vakuutti vuonna 2014, ettei Juomasuon kaivosta yritetä toteuttaa väkisin (MTV 23.4.2014). Nyt yhtiö vaatii tuomioistuinta kumoamaan Kuusamon kaavapäätöksen.
– Kuusamon tapauksessa on ilmeistä, että sosiaalinen toimilupa puuttuu. Kaivoshanketta on vastustettu kautta linjan kyselyissä ja kuulemisissa. Esimerkiksi hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta annettiin yli 200 erillistä kannanottoa. Lähes kaikissa suhtauduttiin kaivostoimintaan kielteisesti, Pölönen kuvailee.
Kuusamossa päätös rajata Rukan alue kaivostoiminnan ulkopuolelle yhdisti lopulta kaupunginvaltuutetut yli puoluerajojen. Äänestyksessä 39 kannatti kaavaa, ja vain neljä valtapuolue keskustan edustajista olisi palauttanut asian lautakuntakäsittelyyn.
KAIVOSHANKKEEN KAATUMINEN OLISI HISTORIALLISTA
Kuusamon yleiskaava estää Juomasuon kaivoshankkeen toteutumisen, mikäli tuomioistuimet vahvistavat kunnan toimineen harkintavaltansa rajoissa. Suomessa tiettävästi yksikään metallikaivoshanke ei ole aiemmin kaatunut paikalliseen vastustukseen.
– Kunnat eivät ole tiedostaneet omaa valtaansa kaivostoiminnan ohjauksessa. Kuusamo on ainutlaatuinen ennakkotapaus, Pölönen sanoo.
Hänen mukaansa juridisesti hankalimmat kysymykset koskevat kaivospiirejä, jotka sijaitsevat Rukan kaivoskieltoalueella. Kaivosyhtiöllä on vanhan kaivoslain aikaisia kaivosoikeuksia – muttei toimintaan tarvittavia ympäristölupia. Uuden kaivoslain mukaan Tukes voi myöntää kaivosluvan vasta, kun kunta on tehnyt kaavaratkaisunsa.
– Tuomioistuin tekee kokonaisarvion Kuusamon tapauksesta. Mikäli kaava kumoutuisi, siitä ei voida suoraan päätellä, etteikö kunnalla olisi harkintavaltaa kaivosasioissa. Kyse voi olla kaavoitustekniikasta, jota muokkaamalla saadaan aikaan sama ohjausvaikutus.
Kaivospiirien ulkopuolella kunnan kaavoitusvalta on vahva. Esimerkiksi Dragon Miningin kaivossuunnitelman toteuttaminen olisi vaatinut kaivospiirien ympäriltä viisinkertaiset alueet esimerkiksi malmien rikastamista varten, eikä kunnalla ole velvoitetta kaavoittaa näitä alueita kaivostoiminnalle.
– Tuomioistuin ei voi kumota kaavaa, vaikka se pitäisi sitä epätarkoituksenmukaisena tai huonosti valtakunnallista politiikkaa toteuttavana. Kaavan voi kumota ainoastaan, jos se on lainvastainen, Pölönen selittää.
Kuusamon kaivosjuttu muistuttaa periaatteellisilta osin Muonion tuulivoimapäätöstä vuodelta 2012. Muonion kunnanvaltuusto äänesti nurin valmiin asemakaavaehdotuksen, koska pitkälle valmisteltu tuulivoimahanke oli ristiriidassa mm. alueen luontoarvojen ja matkailuelinkeinon kanssa. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi tuulivoimayhtiön valitukset vuonna 2015. Ratkaisun mukaan kuntapäättäjät eivät olleet ylittäneet toimivaltaansa. Heillä oli oikeus harkita asiaa kokonaisvaltaisesti ja tehdä kunnan kannalta parhaaksi katsomansa ratkaisu.
SAAKO KUUSAMON KAIVOSRATKAISU SEURAAJIA?
– Usein kaivoksen sijainti ei ole liian häiritsevä, ja valtuutettujen enemmistö haluaa kaivoksen kuntaan taloudellisin perustein. Näin on varmasti jatkossakin, mutta Kuusamon ennakkotapaus on merkittävä kunnissa, joissa kaivoshankkeet tulevat herkille alueille, Pölönen arvioi.
Saana Katila
12/15/2017