Näin Kelan perustulokokeilu toimii
Simo Raittila
29.11.2016
Kelan perustulokokeilussa jaetaan 560 euroa joka kuukausi 2000 työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saavalle työttömälle kahden vuoden (2017 ja 2018) ajan. Kokeilussa eivät ole mukana opiskelijat, alle 25-vuotiaat tai eläkeläiset.
Tutkijat puhuvat vastikkeettomasta tuesta, koska perustulon saa pitää, vaikka löytäisi työtä tai vaikkei osallistuisi mihinkään aktivointitoimintaan. Kokeilun perustuloa kutsutaan myös osittaiseksi perustuloksi, koska se ei itsessään riitä elämiseen ja esimerkiksi asumistuki säilyy siinä nykyisellään.
Perustuslakivaliokunta, jonka päätöstä on pidetty isoimpana epävarmuutena perustulokokeilulle eduskunnassa, hyväksyi kokeilun marraskuussa. Oli epävarmaa, katsottaisiinko kokeilun olevan lainmukainen syy asettaa ihmiset eriarvoiseen asemaan sosiaaliturvan suhteen.
Läpäisyä helpotti, että koeasetelma oli lopulta suunniteltu niin, ettei kokeiluun osallistuva voisi joutua muita suomalaisia heikompaan asemaan. Kokeilun 560 euron perustulo on veroton ja sen saa pitää, vaikka työllistyisi. Kelan yhteiskuntasuhteiden johtaja, professori Olli Kangas, onkin itsekin kuvannut tämän rahan olevan saajalleen ”kuin mannaa taivaalta”.
Muussa tapauksessa kokeiluun osallistuvat olisi luultavasti jouduttu valitsemaan vapaaehtoisuuteen perustuen. Tämä olisi vääristänyt tuloksia, kun perustulolle olisivat hakeutuneet vain ne, jotka siitä eniten hyötyvät. Kuva perustulon hyödyistä muodostuisi liiallisen optimistiseksi.
Perustulon saajat on ehkä jo arvottu. Ainakin aiemmin tarkoituksena oli valita koejoukko niistä potentiaalisista, jotka saivat Kelan työttömyysetuuksia marraskuun puolivälissä. Kokeilulain on tarkoitus astua voimaan tammikuussa, jolloin ensimmäinen perustuloerä voisi tipahtaa valittujen onnekkaiden tileille aikaisintaan helmikuussa.
Valitsematta jäävät työttömät muodostavat vertailuryhmän. Mikäli perustulon saajat esim. työllistyvät tätä ryhmää paremmin, voidaan perustuloa pitää hyödyllisenä.
Kyseessä on perustulokokeilu, ei perustulojärjestelmä
Kokeilu on kohdannut kritiikkiä aina, kun siitä on julkaistu lisää yksityiskohtia. Kansainväliseen BIEN (Basic Income Earth Network) -verkostoon kuuluva Suomen perustuloverkosto, joka ei onnistunut saamaan tarpeeksi nimiä vuoden 2013 perustulo-kansalaisaloitteeseensa, on laittanut paljon toivoa kokeiluun:
”Kokeilun myötä keskustelu perustulosta lisääntyy joka tapauksessa ja kokeilua seurataan laajasti myös kansainvälisesti. Suomen perustuloverkosto odottaa eri puolueiden perustulokantojen täsmentymistä kokeilun aikana ja perustulon nousemista keskeiseksi teemaksi vuoden 2019 eduskuntavaaleissa”, toivoivat he lausunnossaan lakiesityksestä.
Väitöskirjatutkija Johanna Perkiön Kelalle tekemä selvitys suomalaisesta perustulokeskustelusta kertoo, että perustuloa tai jotain sen kaltaista ovat joskus kannattaneet puolueista liki kaikki. Kuitenkin esimerkiksi vasemmistoliitto ja vihreät (disclaimer) valittivat suunnitellun kokeilun olevan riittämätön ja liian kaukana varsinaisista perustulomalleista.
”Perustulokokeilusta uhkaa jäädä puuttumaan perustulo”, sanoi esimerkiksi kansanedustaja Anna Kontula vasemmistoliiton tiedotteessa keväällä. Hänen mukaansa kokeilussa testataan työttömyysturvan perusosan vastikkeettomuutta eikä varsinaista perustuloa.
Molempien puolueiden kritiikin taustalla oli mm. verotuksen puuttuminen kokeilusta. Yleensä esitetyissä perustulomalleissa perustulon maksamisen lisäksi verotusta nostetaan niin, että perustulo ikään kuin verotetaan pois paremmin tienaavilta. Näin kustannukset pysyvät hallinnassa. Vastaavaa kritiikkiä ovat esittäneet myös järjestöt ja asiantuntijat.
Kelan tutkimusosaston johtaman tutkijajoukon toive oli kokeilla erilaisia – esim. asumistuenkin korvaavia – perustulon tasoja ja erilaisia verojärjestelmiä. Lisäksi oltaisiin haluttu tehdä alueellinen kokeilu, jossa oltaisiin saatu parempaa tietoa perustulon vaikutuksista ympäröivälle yhteiskunnalle. Mukaan olisi haluttu 10 000 erilaista pienituloista toteutuneen 2000 aikuisen työttömän sijaan.
Lopulta kokeilusta tuli paljon kapeampi. Kokeilubudjetin 20 miljoonaa euroa eivät riitä paljon suurempaan määrään perustuloja, vaikka rahoituksessa saadaankin käyttää hyväksi rahoja, jotka Kela muussa tapauksessa käyttäisi kokeiluun pääsevien etuuksiin.
Toisin kuin kokeilu varsinainen perustulojärjestelmä vaikuttaisi myös ympäröivään yhteiskuntaan. Esimerkiksi Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen mukaan perustulon mukanaan tuoma työn tarjonnan lisääntyminen johtaisi todennäköisesti myös yrityksissä suurempaan halukkuuteen avata uusia työpaikkoja. Kun kokeilu koskee vain pientä ryhmää, näin ei tapahdu.
Lisäksi ongelmia on aiheuttanut aikataulu. Tietojärjestelmämuutokset eli ”alusta”, jonka Kela tarvitsee perustulon laskemiseksi ja maksamiseksi, sekä kokeilulaki piti hoitaa kuntoon jo ennen vuoden 2016 loppua.
Onnistuuko vai epäonnistuuko perustulokokeilu?
Tutkimushankkeen vetäjä professori Olli Kangas tapaa kuitata esimerkiksi verotusta kokeilussa koskevat kysymykset sillä, että ne ovat ”poliitikoista kiinni”. Kokeilun järjestämisen ongelmana on ollut kuitenkin myös Verohallinnon haluttomuus yhteistyöhön.
Viime kesänä haastattelemani silloinen sosiaali- ja terveysministeri Hanna Mäntylä (ps) korosti, että kokeilun tavoitteiden pitää olla kirkkaita ennen sen alkua:
”Ennen kaikkea, meidän pitää löytää koneiston kipupisteet, jotka luovat kannustinongelmia – tilanteet, joissa ei ole kannattavaa ottaa työtä vastaan.”
Hallituksen esityksessä ensisijainen mitattava asia on työllistyminen, mutta muitakin tietoja voidaan yhdistää kokeilussa syntyvään ”perustulorekisteriin”. Perustulorekisterin tietoja voidaan yhdistää muihin koehenkilöistä jo olemassa oleviin ja syntyviin tietoihin, jolloin saadaan tietoa esimerkiksi byrokratiavapauden terveysvaikutuksista. Alankomaissa, jossa suunnitellaan useita kunnallisia perustulokokeiluita, moniin kokeiluihin kuuluu kyselylomakkeita. Suomalaisessa perustulokokeilussa näitä ei välttämättä ole.
Korkeamman työllistymisen lisäksi myös nollatulos – ei eroa perustulon saajien ja muiden välillä – voi olla onnistuminen kokeilulle ja perustulon kannattajille. Se tarkoittaisi, ettei avokätinen tuki vähennä kannustimia työllistyä.
Kokeilu antaa niin tutkijoille kuin päättäjillekin uutta tietoa siitä, miten ihmiset reagoivat järjestelmän muutoksiin. Se, mitä poliitikot tämän uuden tiedon perusteella lopulta tekevät, ei välttämättä ole perustulo.
Hallituksella onkin samaan aikaan meneillään useita eri hankkeita, jotka uudistaisivat verotusta ja sosiaaliturvaa – palasia, joista perustulomallitkin koostuvat:
Henkilöverotuksen uudistus vuodeksi 2018, tietojärjestelmien vähentäminen noin 70:stä yhteen ja pyrkimys ottaa käyttöön ns. reaaliaikainen tulorekisteri pikkuhiljaa vuodesta 2019 alkaen ovat vieneet verottajan resursseja. Nämä mittavat hankkeet eivät ole linkittyneet yhteen perustulokokeilun kanssa, vaan verottajan tietojärjestelmiin olisi pitänyt tehdä erikseen muutoksia ihan vain perustuloa varten.
Perustulon periaatteiden kanssa vahvasti ristiriitaista ns. osallistumistuloa puolestaan tutkitaan valtioneuvoston tukemassa hankkeessa, jota johtaa Helsingin yliopiston yhteiskuntapolitiikan professori Heikki Hiilamo. Siinä missä perustulo on vastikkeetonta, osallistumistulossa tukea (tai muita enemmän tukea) saisi vain vapaaehtoistyöhön tai muuhun aktivointitoimintaan osallistumalla. Keskeisin ero nykyisiin tukiin on, että mahdollisten hyväksyttävien aktiviteettien kirjo olisi laajempi – ei vain työn löytäminen. Mihinkään kovin tarkkaan malliin hankkeessa ei kuitenkaan vielä ole päädytty.
Perustulokokeilu kertoo vain reagoivatko pitkäaikaistyöttömät suuriin muutoksiin kannustimissa. Se kertoo työllistyvätkö osallistujat tai paraneeko heidän hyvinvointinsa muuten, kun etuudet eivät vähene ollenkaan työllistyessä eikä byrokratian kanssa tarvitse pelata.
Tietoa voidaan käyttää myös esimerkiksi SISU (Simuloitu Suomi)-mikrosimulointimallin kehittämiseen. Näkemällä perustulokokeilun osallistujien käyttäytymismuutokset, voidaan jatkossa nykyistä paremmin ennakoida ihmisten käyttäytymistä sosiaaliturvajärjestelmän tai verotuksen muutoksiin.
Perustulokokeilun, perinteisten perustulomallien ja tulorekisterin eroja. Kuva: Sofia Tvaltvadze.
Reaaliaikainen tulorekisteri olisi uusi mahdollisuus toteuttaa perustulo
Esimerkiksi kunta- ja uudistusministeri Anu Vehviläinen on pohtinut, olisiko ollut fiksumpaa tehdä perustulokokeilu vasta, kun tulorekisteri on jo olemassa (Uusi Suomi 26.4.2016). Silloin Kelan ei olisi tarvinnut tehdä erillistä ”alustaa”, johon tiedot kerätään ja jonka kautta Kelan etuuksiin lisätään perustulo kokeilussa oleville. Tarvittavat tiedot myös perustulomallien verotuksen huomioimiseen olisivat jo kaikki samassa tulorekisterissä.
Kansallinen tulorekisteri tarkoittaisi, että palkkatiedot olisivat kaikkien niitä tarvitsevien viranomaisten käytössä noin viiden päivän viiveellä. Työnantajilla olisi velvollisuus ilmoittaa palkat verottajan ylläpitämään järjestelmään, josta myös Kela ja esimerkiksi vakuutusyhtiöt saisivat ajantasaiset tulo- ja työtiedot. Kuten perustulossa, vapautuisivat esimerkiksi työttömät työnhakijat täyttämästä lomakkeita siitä, montako tuntia töitä he minäkin päivänä viimeistä kuuta sattuivat tekemään.
Elinkeinoelämä vastustaa tällä hetkellä tulorekisteriä, koska se lisäisi yritysten velvollisuuksia (Yle 25.8.2016). Esimerkiksi poissaoloja koskevat tiedot pitäisi ilmoittaa. Viidenneksellä yrityksistä ei ole nykyisellään kaikkia tulorekisteriin kerättäviä tietoja sähköisessä muodossa.
Kun ns. ”mannaa taivaalta”-kokeilun keskeinen ongelma on korkea hinta ja perustulomallien veromuutosten puute, kärsivät tavalliset perustulomallit korkeista rajaveroasteista. Rajaveroaste kertoo, paljonko tienatusta lisäeurosta jää käteen.
Moni kustannusneutraaliksi kutsuttu perustulomalli on kustannusneutraali vain sen ansiosta, että verotusta myös keski- ja hyvätuloisilla nostetaan. Esimerkiksi 550 € perustulo olisi Kelan laskelmien mukaan kustannusneutraali, jos kaikista tuloista maksettaisiin 43,5 %:n tasavero. Vaikka perustulo kompensoisi veronnousua useimmilla, vähenisivät työnteon kannustimet, kun palkasta jää vähemmän käteen.
Koko väestöön sovellettuna Kelan kokeilun veroton ”malli” olisikin 10–15 miljardia euroa alijäämäinen joka vuosi. Siksi se ei ole realistinen perustulojärjestelmä, eivätkä tutkijat ole sitä sellaiseksi tarjonneetkaan.
Vaikka tulorekisteri ei itsessään tarkoita yhtäläistä etuutta kaikille, avaa se uusia reittejä perustuloa kohti. Moni tieto, joka nykyään tuensaajan tulee itse näyttää toteen, löytyisi rekisteristä ja suojaosatkin huomioitaisiin automaattisesti. Tämä avaisi mahdollisuuksia melkein perustulon kaltaisille hyvin yksinkertaisille sosiaaliturvan malleille, joissa palkasta jäisi aina jotain käteen.
Kuten perustulo, myös tulorekisteri vähentäisi tarvetta tulonsaajien valvonnalle ja todistelulle. Olli Kankaan mukaan perustulossa saatettaisiin puhua satojen työpaikkojen vähentämisestä Kelassa. Myös tulorekisteri mahdollistaisi useiden etuuksien maksun automatisoinnin.
Moni haluaisi laajentaa perustulokokeilua
Perustulokokeilun yleisin kritiikki julkisuudessa on ollut, ettei mukana ole ihmisiä ryhmistä, jotka perustulosta eniten hyötyisivät. Ihmiset, joilla on epäsäännölliset tulot kuten taiteilijat, freelancerit ja silpputyöläiset, olisivat turvatummassa asemassa, kun edes perusturva tulisi varmasti joka kuukausi.
”Keskeisin parannusehdotuksemme olisi täydentää hallituksen esityksen mukaista kokeilua kahteen tai kolmeen muuhun kohdejoukkoon keskittyvällä perustulokokeilujen sarjalla. Näistä täydentävistä kokeiluista voitaisiin säätää erilliset kokeilulait, ja kokeilut voisivat alkaa esimerkiksi vuoden 2018 alusta”, esittikin Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra.
Hallituksen lakiesityksessä sanotaan, että kokeilun ”laajemman, toisen osan on tarkoitus käynnistyä vuoden 2018 alusta”. Perustulon parissa työskentelevät vaikuttavat jokseenkin optimistisilta sen suhteen, että tähän vaiheeseen voitaisiin saada myös lisää rahoitusta ja kohderyhmiä. Herää kuitenkin kysymys siitä, kannattaisiko saman tien panostaa kokeiluun, joka toimisi vasta tulorekisterin avulla ja johon saataisiin mukaan verotus.
Mukaan tultaisiin lisäämään ryhmiä, jotka alkuperäisessä kokeilussa on jätetty ulkopuolelle. Sitra on korostanut varsinkin opiskelijoita potentiaalisena ryhmänä. Lisärahoitusta ja sen kohdistamista opiskelijoihin on toivonut myös Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL.
Mikä ryhmä saisi perustulon 2018, jos lisää rahoitusta löytyy? Saataisiinko mukaan esimerkiksi itsensätyöllistäjät tai taiteilijat? Entä saadaanko silloin verottajakin mukaan kokeilun toteuttamiseen? Professori Kankaan puheita mukaillen: se riippunee poliitikoista.
Simo Raittila
Disclaimer: Kirjoittaja on Vihreän liiton aktiivi ja oli esimerkiksi mukana päättämässä puoluevaltuuskunnan perustulokokeilua koskevasta lausunnosta viime ystävänpäivänä.
Simo Raittila
29.11.2016
