I flera sammanhang har brister som det senaste dryga året blottats i Migrationsverkets (Migri) asylprocesser bland annat förklarats med att myndigheten på kort tid var tvungen att rekrytera hundratals nya handläggare efter asylhösten 2015.

Men förklaringen är mer komplicerad än så, enligt nya och erfarna källor inom myndigheten. De här källorna, sammanlagt sex personer, intervjuades av mig i samband med bakgrundsarbetet till Long Plays Sivuääni. En del av det källorna berättade och delade med sig av publicerades då. I den här texten publiceras nytt material.

Samtliga sex källor uppgav i intervjuerna hur de upplevde att atmosfären inom myndigheten förändrades efter att tiotusentals asylsökande på kort tid anlände 2015. Orsakerna, antog de, var bland annat de effektivitetskrav som Inrikesministeriet ställde för 2016, det redan inflammerade offentliga diskussionsklimatet och dessutom de uttalade och outtalade riktlinjer från Migris ledning, som de intervjuade uppfattade var en följd av detta.

Resultatet blev, enligt dem, en hård beslutslinje, där kvantitet fick gå framom kvalitet. Mer om det här kan man läsa i Long Plays artikel.

”KOM IHÅG ATT KORTA RÄTT”

På Migri antogs överinspektörerna i hög grad självständigt behärska och använda sig av olika informationskällor längs med hela asylkedjan – från samtal till konkret beslut.

De här informationskällorna var dels intern utbildning och handledning, dels olika slag av interna dokument, bland dem modell- eller exempelbesluten.

De här exempelbesluten, som delvis avhandlades i Sivuääni, utgår från autentiska fall och anger bland annat hur ett beslut juridiskt byggs upp. En central del i en del av dem är de kommentarer och anvisningar, som jurister inom myndigheten har skrivit in.

Migri har medgett att det under 2016 hänt att tjänstemän direkt kopierat de här exemplen och använt dem som grund i andra asylbeslut. Det framgick i Justitiekanslerns beslut från februari 2017.

Men enligt de sex källorna inom Migri var inte användningen av exempelbeslut det största problemet, utan att själva helheten av exempelbeslut företrädde en hård och negativt präglad linje. Det betydde att de fall som valts som exempel (av jurister inom Migris enhet för juridisk service och landinformation) kunde innehålla tunga linjedragningar, som i många fall stred mot Migrikällornas egen tolkning. Den tunga linjehelheten i exempelbesluten blev, enligt dem, riktgivande för all verksamhet.

Innehållet i exempelbesluten har varierat.

Det har exempelvis kunnat handla om en ensamstående, ogift kvinna, som i asylintervjun uppgett att hon saknar skyddsnät i sitt hemland.

I ett sådant fall har Migris juridiska expertis konstaterat att kvinnan på grund av sitt civilstånd visserligen kan anses vara särskilt utsatt i sitt hemland, men en ogift kvinnans status är inte att betrakta som en så ”central del av hennes identitet eller samvete att statusen inte kan förändras”. Det betyder ändå inte, enligt kommentaren i beslutet, att Migrationsverket ”kräver” att hon måste gifta sig då hon avvisas till sitt hemland.



I exempelbeslutet för kvinnan anses hennes ogifta tillstånd inte vara ett tillstånd som inte kan förändras om hon återvänder hem.

Ett annat exempelbeslut (ursprungligen utfärdat i maj 2016) härrör sig från ett Mosulbeslut och gäller en familj med tre minderåriga barn. I den första kommentaren påpekar Migris jurist att beslutet inte längre kan tillämpas på Mosulfall, men däremot kan det vara användbart för andra sökande från så kallade högriskområden. Det handlar i de fallen om människor, som enligt utlänningslagens §88 kunde beviljas alternativt skydd på grund av att de i hemlandet riskerar utsättas för ”allvarlig och personlig fara som föranleds av urskillningslöst våld i samband med en internationell eller intern väpnad konflikt”.

I beslutet godkänner Migri bland annat att fadern har blivit beskjuten, att han som en följd av det har nedsatt rörelseförmåga och att hans bror senare har dödats. Likaså godkänner man att familjen är hotad om den återvänder till den stad där de bodde innan flykten. Slutresultatet blir ändå ett negativt besked, där familjen uppmanas återvända till en annan ort, där de bodde några år innan de först flyttade inom landet och därefter flydde till Finland. Barnen anses inte löpa risk att ta skada om familjen skickas hem. Någon närmare analys av hur Migrationsverket utvärderat barnens bästa finns inte (heller) i det här beslutet, utan faktum konstateras i ett schablonmässigt stycke.



Migrationsverket har fått kritik för att inte i tillräcklig grad öppna hur man bedömt barnets bästa i asylprocesserna.

Flera exempelbeslut innehåller kommentarer, som främst fungerar som ett slags påminnelser om hur man ska eller inte ska ändra i färdiga formuleringar.



Okunniga ska inte ändra Elgafaijdomens formulering.



Plocka bort rätt motiveringar från schablonformuleringen.

Det senaste åren har flera medier och sakkunniga rapporterat om brister i Migris asylprocess. Kritiken omfattar allt från undermånlig tolkning och slarviga asylsamtal till uppgifter som tagits med, eller utelämnats, i det första negativa beslutet. Mer om det kan man exempelvis läsa här, här, här och här. Det är för det mesta till det befintliga grundmaterialet förvaltningsdomstolarna tar ställning då beslut överklagas, eftersom de i Finland nästan aldrig genomför egna muntliga behandlingar. 

Migri har medgett att det förvisso har varit bråttom, men vidhållit att inga stora fel har begåtts. I den mån man medgett enstaka svagheter så sägs de ha korrigerats och några retroaktiva åtgärder gör man inte.

Men för det mesta har kritiken avfärdats, om den alls har bemötts. Så skedde också efter Long Plays artikel, som Migri ett dygn senare besvarade i ett pressmeddelande. I det långa svaret valde myndigheten, föga oväntat, att bara plocka fram några enstaka detaljer och avfärda dem som felaktiga. Mycket förblev obesvarat och några konkreta belägg för den egna motsatta synen av hur saker skötts gavs inte.

Frilansaren och bloggaren Jussi Korhonen hörde till de få som försökte få ut bevis för det Migri skrev i sitt svar. Förgäves. En utdragen korrespondens slutade i ett nollresultat, där myndigheten vägrade ge ut ett enda dokument. Mer om de turerna kan man läsa i hans blogginlägg. 

Några andra uppföljningar på Long Plays artikel gjordes egentligen inte. De medier som noterat nyheten valde dagen därpå att låta Migrationsverkets svar stå i stort sett oemotsagt. Ändå innehöll både svaret och asylenhetens direktör Esko Repos kommentarer i medier i anslutning till nyheten flera direkta motstridigheter då de ställs mot Justitiekanslerns beslut från februari 2017 (se tidigare länk) och det tilläggsdokument, som skrevs i anslutning till det.

Det som också förblev obemött var den helhetsuppfattning som källorna inom Migrationsverket försökt föra fram: Oberoende av varandra vittnade de om extrem brådska, om orimliga effektivitetskrav och om ett snävt styre under 2016.

Det är från den här tiden en betydande del av de negativa beslut som nu gått vidare till landets förvaltningdomstolar härstammar och det är också från den tiden många av dem som redan är papperslösa, som väntar på tvångsdeportering eller som redan har tvångsdeporterats härstammar.

DETALJERADE LINJER FÖR LÄNDER

Utöver hårda instruktioner, ett allmänt ledningsproblem och exempelbesluten så lyfte källorna inom Migri fram andra dokument som utgjort en del av kunskapsgrunden i asylprocessen. Bland dem fanns följande interna riktlinjer för olika länder:

• Irak-landslinjer (13.5.2016) • Riktlinjer för att behandla och avgöra somaliska asylsökandes ansökningar (version 1.2., 18.11 2016) • Landsspecifika riktlinjer för Afghanistan (version 1, 1.7 2016) (samt Tillämpningslinjer för Irak / Afghanistan / Somalia daterade 17.1 2017)

Samtliga dokument från 2016 inkluderar bland annat en allmän genomgång av läget i olika regioner inom länderna, aktuella hotbilder, de centrala momenten i asylbeslut (inkl. möjligheten att hänvisa till intern flykt) och en genomgång av ”typiska sökandeprofiler”.

Under separata rubriker finns också information om särskilt utsatta grupper – minderåriga barn och ensamkommande kvinnor bland dem.

För kvinnornas del listas exempelvis specifika metoder för hur man kan ifrågasätta huruvida hon verkligen är ensamstående, samt genom vilka frågor man kan kartlägga om hon faktiskt saknar skyddsnätverk i hemlandet.

”I asylintervjun ska man utreda den sökandes möjliga skyddsnätverk i hemlandet. I intervjun ska man ställa mycket detaljerade frågor om släktbanden.”, sägs det.

Tjänstemannen uppmanas under asylintervjun därför fråga sådant som: Har du sett din dödade mans kropp? Hur många bröder har din pappa? Var bor din pappas bröder? Har farbröderna söner? Var finns dina manliga kusiner?

Om kvinnan svarar att hon inte vet uppmanas tjänstemannen detaljerat fråga varför hon inte vet. Om kvinnan inte kan ge tillräckligt trovärdiga svar heter det att det går att göra ett negativt beslut med hänvisning till att hennes berättelse är ”vag”.

Frågornas funktion verkar åtminstone delvis ha handlat om att försöka skaka fram något skyddsnät (en enda person kan räcka), som öppnar möjligheten att avvisa henne med ett ”intern flykt”-beslut. Några instruktioner för att kolla rimligheten i att exempelvis en avlägsen manlig kusin utses till ”skyddsnät” nämns inte, bortsett från en mening om att ifall han är väldigt fattig kan det vara orimligt att anta att han ska försörja henne.



Instruktioner för hur man säkerställer sig om att en ensamstående kvinna inte har en enda manlig släkting som kan ta hand om henne i hemlandet.

Just möjligheten att hänvisa till ”intern flykt” började enligt källorna inom Migri tillämpas i en helt ny skala från sommaren 2016. Konkret innebär det att en människa i princip kan anses ha grunder för asyl eller någon annan form av skydd. Men därefter utvärderar Migri människans, eller familjens, möjlighet att flytta till någon annan del av landet och går det att underbygga ett sådant alternativ så skickas personen tillbaka hem i alla fall.

I Migris svar till Long Plays artikel framgår det att ”intern flykt”-beslut räknas som positiva exempelbeslut, trots att slutresultatet för den sökandes del är negativt. 

”TYPISKA” SÖKANDEPROFILER

 I dokumenten finns, som nämnt, också exempel på typiska sökarprofiler från de tre vanligaste länderna: Irak, Afghanistan och Somalia.



Typiska asylprofiler från Irak.



Typiska asylprofiler från Afghanistan.



Typiska asylprofiler från Somalia.

Sökandeprofilerna innehåller i sin tur bland annat mer ingående information för hur just de ”typiska” fallen kan bedömas.



Exempelmotivering för irakisk sökande.



En annan exempelmotivering för irakisk sökande.



En tredje exempelmotivering för irakisk sökande.



Exempelmotivering för afghansk sökande.

Det var bland annat med hänvisning till den här typens dokument och olika slag av muntliga instruktioner, som källorna inom Migri upplevde att det fanns ett hårt tryck att göra negativa beslut. De skulle dessutom göra beslut under en orimlig tidspress på grund av Inrikesministeriets effektivitetskrav.

Den här kritiken fördes fram redan i september 2016, i en stort uppslagen artikel i Helsingin Sanomat och kritiken upprepades under våren 2017 av de sex källorna inom myndigheten.

Migris ledning har avfärdat det egna husets kritiska röster. Inrikesminister Paula Risikko (Saml) har upprepade gånger sagt att hon litar fullt på att kvalitetet gått framom kvantiteten i asylprocessen.

De anställda, som anonymt vågat tala med journalister, har bortförklarats med att det kanske handlat om interna arbetsklimat- och ledningsfrågor.

Också den kritik som människorättsorganisationer och akademiker på bred front fört fram mot allt från tolkning, samtal och beslutskvalitet har avfärdats.

Att kurvan för antalet negativa beslut steg brant efter sommaren 2016 och att Finland jämfört med många andra EU-länder efter det gjort betydligt fler negativa asylbeslut har både av Inrikesministeriets ledande tjänstemän och Migris ledning förklarats med ”annorlunda sökandeprofiler” hos oss.

Någon faktabaserad dokumentation på detta har inte presenterats.

BRANT KURVA FÖR NEGATIVA 

Någonting hände ändå under 2016:

”Från januari till juni 2016 beviljades 1470 irakier asyl eller annat uppehållstillstånd, vilket utgjorde 19 procent av alla beslut. Under samma tid fattades ett negativt beslut för 3064 irakier, vilket utgjorde 40 procent av alla beslut. I de beslut som fattats efter lagändringen samt uppdateringen av Migrationsverkets riktlinjer i maj är andelen negativa beslut ännu större: i juni var 77 procent av samtliga beslut för irakier negativa.” skrev Migri i ett pressmeddelande den 6 juli 2016.

(Fotnot: Lagändringen gäller Finlands beslut att slopa möjligheten att få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Riktlinjerna handlar om Migrationsverkets egen uppdatering av lägesrapporterna för de tre främsta asylländerna samma vecka.)

I Justitiekanslerns beslut från februari tangerar man också det här temat i anslutning till den skarpa kritik Migri fick för sin hantering av somaliska beslut under början av 2016.

”Rätten att få sin sak behandlad individuellt och korrekt har omfattat alla sökanden. Ifall man (Migri) noterat systematiska brister i sakbehandlingen av ett visst lands medborgare, eller har haft felaktiga uppfattningar om läget i landet el. dyl, hade det varit mer motiverat att utvidga kontrollförfarandet av motiveringarnas kvalitet till alla beslut. Överdirektör (Jaana) Vuorio beskriver i sin utredning stödet som enheten för juridisk service och landsinformation har gett. Stödet har i alla fall bland en del handläggare uppfattats som att ”de personer som utfört granskningen till varje pris försöker vända beslut till negativa”, skriver JK (red.övers.).

Just den här uppfattningen förde också samtliga sex källor, oberoende av varandra, fram i intervjuerna. Flera av dem uppgav att de hanterat fall där de själva hade velat göra ett positivt beslut, men de vändes efter det till negativt av folk i hierarkin ovan dem.

"Det handlade inte om att de nyanställda, som Migri ofta skyllde eventuella fel på, skulle ha saknat kompetens. Men vi arbetade i en atmosfär där signalerna om en negativ linje kom från alla håll. Några diskussioner om problemen kunde inte föras.", sade en källa.

En betydande del av de negativa besluten har överklagats och just nu väntar över 8 000 på en andra behandling hos landets fyra förvaltningsdomstolar. Av dem som fått ett andra negativt besked från förvaltningsdomstolen har 600 fått rätt att överklaga till Högsta förvaltningsdomstolen.

Enligt Yle har fler fall än tidigare den senaste tiden ändrats i den högsta instansen. Dessutom har Finlands flyktingrådgivning fört tolv fall, som gått igenom hela den finländska rättsprocessen som negativa, till FN:s kommitté mot tortyr. FN har i samtliga tolv fall uppmanat Finland att avbryta avvisningarna.

POST SCRIPTUM:

Då källorna inom Migri gav konkreta exempel på varför de upplevt en press från ledningen att fatta negativa beslut nämnde flera de Mosulbeslut som gjordes under första halvan av 2016. En av källorna uppgav i Long Plays artikel till exempel att hen av förmän i sin enhet avråtts från att använda specifika delar av UNHCR:s material eller andra internationella uppgifter om det kraftigt försämrade läget i Mosul.

Migri avfärdade i sitt svar på artikeln uppgiften och sade att man aldrig förbjudit användningen av UNHCR-källor (vilket inte heller hävdades i artikeln). Man hänvisade också till att det inte fanns någon UNHCR-rapport om Mosulläget att tillgå förrän senhösten 2016. Av den orsaken fortsatte man göra negativa eller ”intern flykt”-beslut i den här kategorin, ända tills förvaltningsdomstolen korrigerade Finlands linje i november. Samma månad gav UNHCR ut sin uppdaterad rapport, som också noterades i Migris landinformation.

I april 2016 – långt innan höstens linjeändring – ordnades en av många interna utbildningar inom Migri. Då var också Mosulfallen uppe till diskussion. I en inspelning från den här utbildningen förekommer bland annat följande korta dialog (på finska):

Kysymys (työntekijä): ”Yhteenvetona siis – jos hakija on Mosulin alueelta joka on Isiksen hallussa ja hänellä ei ole mitään henkilökohtaista uhkaa mitä hän esittää niin me tehdään hänelle kielteinen päätös ja hänet käännytetään sinne Isiksen vallassa olevalle alueelle?”

(puhesorina)

Vastaus (oikeus- ja maantietoyksikön johtaja): ”Hyvin pantu. Kyllä näin tehdään. Hänen pitää siis pystyä kertomaan millä tavalla Isis olisi hänelle uhka.”

Migri nämnde i sitt svar också endast UNHCR:s information, inte ”eller annan internationell information”, som nämndes i samma citat av en källa.

Bland mycket officiellt material som låg ute redan under våren i fjol fanns exempelvis svenska Migrationsverkets rapport Säkerhetsläget i Irak första halvåret 2016. Via UNHCR:s Refworld har det också regelbundet skickats ut information om Irak, bland annat läget i och kring Mosul, t.ex. här och här, som komplement till den rapport från 2014 då UNHCR redan ställde sig återhållsamt till att hänvisa till ”intern flykt” för irakier.